Про особливості складання проєктів місцевих бюджетів на 2025 рік

Накопичені та нові виклики, які в сучасних умовах воєнного стану постали перед Україною, вимагають формування стратегічного бачення щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки, відновлення та розвитку країни, визначення курсу подальшого реформування державної політики у різних сферах економіки в довго- та середньостроковій перспективі.

Безпека і оборона залишаються абсолютними пріоритетами проєкту Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» (далі – проєкт Закону).

Ключовими завданнями для усіх учасників бюджетного процесу (як і в попередніх бюджетних періодах) є обґрунтоване з урахуванням викликів, зумовлених воєнним станом, визначення напрямів спрямування бюджетних коштів, пріоритезація забезпечення фінансовими ресурсами нагальних заходів в умовах, що склалися на цьому етапі функціонування бюджетної системи України.

Головні розпорядники бюджетних коштів мають:

прагнути досягнення цілей бюджетної політики під час розподілу граничних показників за бюджетними програмами;

спрямовувати кошти в межах доведених граничних показників на заходи відповідно до їх пріоритетності та актуальності, а також з урахуванням можливої економії коштів за чинними бюджетними програмами або напрямами використання коштів у межах окремих бюджетних програм;

здійснити оцінку ефективності бюджетних програм, які вони пропонують для включення до проєкту місцевого бюджету, на предмет ефективності, результативності, доцільності тощо.

Бюджетні запити на 2025–2027 роки до проєктів бюджетів, проєкти місцевих бюджетів на наступний бюджетний період головні розпорядники бюджетних коштів мають формувати відповідно до вимог Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), Закону України «Про правовий режим воєнного стану», проєкту Закону з урахуванням програмних документів стратегічного та макроекономічного спрямування, основними серед яких є:

Бюджетна декларація на 2025–2027 роки, схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 28.06.2024 № 751 (далі – Бюджетна декларація);

Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2025–2027 роки, схвалені постановою Кабінету Міністрів України від 28.06.2024 № 780;

Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2022–2025 роки, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 № 1805-р;

Національна стратегія доходів до 2030 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2023 № 1218-р;

План заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024–2027 роки, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.03.2024 № 270-р;

План заходів з реалізації Дорожньої карти реформування управління публічними інвестиціями на 2024–2028 роки, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.06.2024 № 588-р.

Місцевим фінансовим органам та головним розпорядникам бюджетних коштів слід також брати до уваги стратегічні орієнтири, визначені у меморандумах про економічну та фінансову політику в рамках спільної з Міжнародним валютним фондом програми Механізму розширеного фінансування (Extended Fund Facility), схваленої Радою виконавчих директорів Міжнародного валютного фонду, рекомендації Європейської Комісії, представлені у Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2023 року, План України в рамках інструменту підтримки Європейського Союзу на 2024–2027 роки Ukraine Facility, які визначають пріоритетні завдання за напрямом здійснення європейської інтеграції України, націлені передусім на концентрацію зусиль органів державної влади та органів місцевого самоврядування на реалізацію фундаментальних реформ, які сприятимуть, зокрема, вчасному реагуванню на виклики в умовах війни та подальшому відновленню України.

Під час формування учасниками бюджетного процесу бюджетних запитів та проєктів місцевих бюджетів повною мірою має бути охоплено ключові програмні документи стратегічного значення у сфері регіонального та місцевого розвитку, зокрема:

Державна стратегія регіонального розвитку на 2021–2027 роки (постанова Кабінету Міністрів України від 05.08.2020 № 695 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2024 № 940);

регіональні стратегії розвитку;

стратегії розвитку територіальних громад / плани економічного та соціального розвитку територіальних громад.

Структура доходів / надходжень, видатків / витрат та міжбюджетних трансфертів формується з урахуванням положень Кодексу та проєкту Закону.

У цілому показник доходів місцевих бюджетів на 2025 рік обраховано в сумі 495,2 млрд грн, у тому числі:

загальний фонд – 468,6 млрд грн; спеціальний фонд – 26,6 млрд гривень.

Основним джерелом надходжень загального фонду є податок на доходи фізичних осіб, що становить 57,3 % показника доходів загального фонду 2025 року.

Загалом прогнозні показники доходів місцевих бюджетів на 2025 рік становлять:

податку на доходи фізичних осіб – 268,7 млрд грн (-4,6 % до очікуваного показника 2024 року);

податку на прибуток підприємств недержавної форми власності та комунальних підприємств і фінансових установ до місцевих бюджетів (обласних) – 22,3 млрд грн (-10,8 % до очікуваного показника 2024 року);

рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів – 1,2 млрд грн (на рівні поточного року);

рентної плати за спеціальне використання води – 0,6 млрд грн (на рівні поточного року);

рентної плати за користування надрами – 4,4 млрд грн (+ 9,7% до очікуваного показника 2024 року);

акцизного податку – 35,8 млрд грн (+38,8% до очікуваного показника

2024 року);

плати за землю – 41,8 млрд грн (+13,2% до очікуваного показника

2024 року);

єдиного податку – 70,8 млрд грн; податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, – 11,8 млрд грн; транспортного податку – 169,2 млн грн; плати за ліцензії оптової торгівлі та роздрібної торгівлі – 277,0 млн грн та 774,7 млн грн відповідно.

Детальні  пояснення  стосовно  оцінки  доходів  місцевих  бюджетів на 2025 рік додаються.

Звертаємо увагу, що прогнозні показники дохідної частини місцевих бюджетів на 2025 рік є не остаточними та можуть змінитись.

У процесі формування проєктів місцевих бюджетів на 2025 рік слід враховувати, що:

розміри мінімальної заробітної плати та посадового окладу працівника І тарифного розряду Єдиної тарифної сітки залишаються на рівні грудня 2024 року;

розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб залишається на рівні

2024 року;

видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв запропоновано зберегти на рівні 2024 року;

індексація грошових доходів має здійснюватися в межах фонду оплати праці; керівникам бюджетних установ під час складання бюджетних запитів необхідно забезпечити виконання вимог частини першої статті 51 Кодексу.

В умовах воєнного стану, з огляду на, зокрема, ті проблеми, які виникли у сфері міжбюджетних відносин (у частині визначення базової / реверсної дотацій) у попередніх бюджетних періодах і наявні в умовах сьогодення, постає потреба в диференційованому підході до здійснення горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій, зокрема у виокремленні певних особливостей, що прослідковуються у ключових параметрах, які є основоположними під час визначення у державному бюджеті місцевим бюджетам розрахункових показників базової / реверсної дотацій.

Негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною агресією російської федерації зазнали усі без виключення територіальні громади України.

Упродовж 2,5 року територіальні громади продовжують перебувати в різних соціально-економічних реаліях залежно, зокрема, й від географічного їх

розташування; частина громад об’єктивно обмежена у своїх можливостях впливати на будь-які процеси соціального, економічного, демографічного та іншого, значущого для місцевого самоврядування, характеру; частина громад залишаються тимчасово окупованими.

За таких обставин, маючи правове регулювання, засноване на однакових підходах, зокрема щодо складу доходів загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад, зберігаючи концептуальні аспекти самостійності, місцеві бюджети демонструють різні тенденції як у частині фінансового ресурсного забезпечення в цілому, так і у вихідних базових показниках доходів та видатків місцевих бюджетів, у тому числі за результатами виконання протягом поточного та попередніх звітних періодів.

Отже, розбіжності, що виникають у частині базових параметрів, які є основою горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, зокрема в частині надходжень загальнодержавного податку – податку на доходи фізичних осіб, а також проблемні аспекти, пов’язані з чисельністю населення (відсутність реалістичних даних щодо кількості населення в розрізі територіальних громад станом на 01 січня поточного року та внутрішньо переміщених осіб), у підсумку призводять до викривлення системи міжбюджетного регулювання / міжбюджетних відносин у цілому, зокрема позбавляють можливості здійснення об’єктивного розрахунку міжбюджетних трансфертів (базової та реверсної дотацій).

У зв’язку з тим у 2025 році міжбюджетні відносини формуватимуться з урахуванням таких особливостей:

горизонтальне вирівнювання податкоспроможності для обласних бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування, крім бюджетів місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій, бюджетів міст Києва та Севастополя і районів у містах (як виняток з положень пунктів 2 і 3 частини першої статті 98, пункту 2 частини першої статті 99 Кодексу), здійснюватиметься, зокрема:

для обласних бюджетів – окремо з урахуванням очікуваних надходжень у 2024 році податку на прибуток підприємств, визначеного пунктом 11 частини першої статті 66 Кодексу, та податку на доходи фізичних осіб, визначеного пунктом 1 частини першої статті 66 Кодексу, з урахуванням вимог абзацу першого пункту 60 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу;

для бюджетів місцевого самоврядування, крім бюджетів місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій, бюджетів міст Києва та Севастополя і районів у містах, – з урахуванням очікуваних надходжень у 2024 році податку на доходи фізичних осіб, визначеного пунктом 1 частини першої статті 64 Кодексу, з урахуванням вимог абзацу першого пункту 60 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу;

міжбюджетні відносини з бюджетами місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій / розрахунок додаткової дотації до завершення

тимчасової окупації здійснюватимуться, як виняток з положень статті 99 Кодексу, з метою забезпечення достатнього рівня видатків, визначених на основі звіту про виконання відповідних місцевих бюджетів за 2023 рік за видатками загального фонду, з урахуванням індексу зростання мінімальної заробітної плати в 2024 році.

Формування міжбюджетних відносин з урахуванням таких особливостей дозволить:

збільшити надходження податку на доходи фізичних осіб на одну особу (середній обсяг по Україні) на 264,14 грн (+6,8 %);

збільшити обсяг базової дотації для 996 бюджетів місцевого самоврядування на загальну суму 3 205 501,0 тис. грн;

зменшити обсяг реверсної дотації для 240 бюджетів місцевого самоврядування на суму 2 029 997,2 тис. грн;

зменшити  диспропорції  у  фінансовому  ресурсі  місцевих  бюджетів на 2025 рік з урахуванням, зокрема, факторів здійснення розрахунків 2024 року та попередніх років;

урахувати в розрахунках кількість зареєстрованих в адміністративно- територіальній одиниці внутрішньо переміщених осіб.

Отже, у проєкті Закону обсяги базової / реверсної дотацій за результатами здійснених розрахунків з урахуванням вищезазначених особливостей передбачатимуться для 1 323 місцевих бюджетів, у тому числі:

базова дотація – для 1 014 місцевих бюджетів; реверсна дотація – з 204 місцевих бюджетів;

додаткова дотація – для 105 місцевих бюджетів тимчасово окупованих територій.

З огляду на це, розрахунок базової / реверсної дотацій здійснюватиметься з урахуванням таких параметрів:

* без урахування показників за бюджетом міста Києва та бюджетами територіальних громад, території яких тимчасово окуповано російською федерацією.

Очікувані надходження податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств розраховано з урахуванням фактичних надходжень цих податків за січень – липень 2024 року та очікуваних надходжень за серпень – грудень, визначених на підставі середньомісячного надходження податків у 2024 році.

Також інформуємо, що за результатами надходження податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств за січень – серпень 2024 року горизонтальне вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів на 2025 рік буде уточнено.

У зв’язку з тим після остаточного здійснення розрахунків у частині горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів на 2025 рік обсяги базової / реверсної дотацій буде надіслано на адреси департаментів фінансів обласних державних адміністрацій.

У проєкті Закону з метою підтримки органів місцевого самоврядування збережено додаткову дотацію на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, окупованих та інших територіях, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною агресією російської федерації, у сумі 33,4 млрд гривень.

У загальному обсязі граничних обсягів видатків загального фонду державного бюджету Міністерству освіти і науки України на 2025 рік враховано міжбюджетні трансферти на освіту в обсягах, визначених відповідно до Бюджетної декларації.

Так, видатки освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам визначено в обсязі 99 427 млн гривень.

З метою підвищення якості надання освітніх послуг та ефективності використання коштів освітньої субвенції Мінфін запропонував МОН:

1. розмежувати видатки освітньої субвенції для різних форм надання освіти: очної, дистанційної, екстернатної, сімейної, змішаної (поєднання очної і дистанційної), педагогічного патронажу, навчання із-за кордону;
2. застосувати у формулі розподілу освітньої субвенції для змішаної форми навчання чітко визначений поділ на години очного і дистанційного навчання;
3. розробити комплексний план заходів щодо формування оптимальної і спроможної мережі закладів загальної середньої освіти, критерії та індикатори до плану її формування з урахуванням кращих міжнародних практик, актуальних для наших реалій;
4. здійснити обрахунок освітньої субвенції і припинити фінансування видатків освітньої субвенції з 01.09.2025 у школах з кількістю учнів менше 45, з 01.09.2026 – у школах з кількістю учнів менше 60;
5. здійснити перегляд показника «розрахункова наповнюваність класів» виключно на основі верифікованих даних контингенту учнів;
6. встановити мінімальну наповнюваність класів для учнів, які навчаються на дистанційній формі освіти;
7. впровадити державні дистанційні школи для старших класів з метою забезпечення контролю якості знань та оптимізації мережі шкіл.

Видатки субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами для проведення психолого-педагогічних і корекційно-розвиткових занять в інклюзивних  класах  (групах)  закладів  освіти  визначено  в  обсязі 304,6 млн гривень.

МОН підготувало пропозиції змін до статті 1033 Кодексу щодо організації інклюзивного навчання з урахуванням фактичної кількості осіб з особливими освітніми потребами з урахуванням відповідних рівнів підтримки, фактичної наявності спеціальних засобів корекції та потреби в них, які наразі опрацьовуються.

У загальному обсязі граничних обсягів видатків загального фонду державного бюджету Міністерству охорони здоров’я України на 2025 рік враховано міжбюджетні трансферти за субвенцією на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я в обсягах, визначених відповідно до Бюджетної декларації, обсяг якої становить 1 045,3 млн гривень.

Слід зазначити, що за пропозицією МОЗ обсяг видатків на будинки дитини у сумі 688,7 млн грн, який у 2024 році включено до складу субвенції на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я, на 2025–2027 роки враховано у складі видатків за бюджетною програмою за КПКВК 2308060 «Реалізація програми державних гарантій медичного обслуговування населення».

Загалом у проєкті Закону буде передбачено обсяги міжбюджетних трансфертів для 1 582 місцевих бюджетів, а саме:

• 24 обласних бюджетів та бюджету міста Києва;

• 119 районних бюджетів;
• 1 438 бюджетів територіальних громад.

Остаточний їх обсяг на 2025 рік і розподіл між місцевими бюджетами буде визначено після результатів аналізу бюджетних запитів та погоджувальних нарад з головними розпорядниками коштів державного бюджету.

Для врахування гендерних аспектів під час формування місцевих бюджетів необхідно використовувати Методичні рекомендації щодо впровадження та застосування гендерно орієнтованого підходу в бюджетному процесі, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 02.01.2019 № 1, а також керуватися нормативно-правовими актами, що регулюють питання гендерної рівності, й іншими документами, які, зокрема, містять інформацію про зобов’язання України з цих питань. Згідно з цими Методичними рекомендаціями гендерно орієнтований підхід передбачає, що головний розпорядник прагне врахувати гендерні аспекти під час визначення обсягу та якості усіх публічних послуг, що надаються в межах бюджетної програми. Це дає можливість не лише зменшити вже наявні негативні тенденції, а й дозволяє запобігти їх виникненню, забезпечити наявні гендерні потреби та інтереси як отримувачів, так і надавачів публічних послуг.

Наразі рекомендуємо головним розпорядникам розглядати включення гендерних аспектів до характеристик бюджетних програм шляхом визначення завдань бюджетної програми і відповідних результативних показників продукту та якості.

Під час урахування гендерних аспектів у бюджетних запитах головні розпорядники коштів місцевих бюджетів мають керуватися нормативно- правовими актами та іншими документами, що містять інформацію про гендерну рівність.

Відповідно до статті 75 Кодексу місцеві фінансові органи з урахуванням особливостей складання проєктів місцевих бюджетів доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Бюджетні запити на плановий бюджетний період – 2025 рік та середньострокову перспективу – 2026–2027 роки складаються на основі прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, зазначених вище програмних документів та з урахуванням концентрації ресурсів на першочергових діях та заходах, які в умовах воєнного стану необхідно вжити для виконання органами місцевої влади покладених функцій.

Під час складання проєктів місцевих бюджетів слід керуватися:

• наказом Міністерства фінансів України від 14.01.2011 № 11 «Про бюджетну класифікацію» (зі змінами);
• наказом Міністерства фінансів України від 17.07.2015 № 648 «Про затвердження типових форм бюджетних запитів для формування місцевих бюджетів»,  зареєстрованим  у  Міністерстві  юстиції  України  06.08.2015 за № 957/27402 (зі змінами);
• наказом  Міністерства  фінансів  України  від  20.09.2017  № 793  «Про